Систематическое превышение трат из Нацфонда над поступлениями может усилить риски для страны и подорвать доверие к тому, как государство распоряжается деньгами. Такое мнение LS высказал старший аналитик департамента консалтинговых услуг AERC Ерасыл Серікбай.
Согласно отчету Минфина, за первые шесть месяцев 2025 года сумма изъятий из большой копилки почти в два раза превзошла объём поступлений: 3,14 трлн тенге против 1,8 трлн тенге соответственно.
В беседе с LS аналитик отметил, что данная ситуация вновь обостряет дискуссию о роли Нацфонда в системе госфинансов, фискальной устойчивости и эффективности бюджетной политики в среднесрочной и долгосрочной перспективе.
По его словам, подобный дисбаланс свидетельствует о том, что текущий подход к управлению госсредствами полагается на фонд как на постоянный источник финансирования, что подрывает его сберегательную и стабилизационную функции.
"В краткосрочной перспективе такая практика может быть оправдана необходимостью стимулирования экономики или поддержания соцобязательств. Однако, если превышение изъятий над поступлениями станет системным, это может привести к истощению активов Нацфонда, повышению страновых рисков и ограничению возможностей бюджета в периоды внешних шоков. Более того, это снижает доверие к государственной системе управления доходами (в основном, нефтегазовыми)", – считает Е. Серікбай.
Отвечая на вопрос о том, стоит ли государству переопределить роль Нацфонда, аналитик согласился с такой необходимостью и предложил сделать это на институциональном уровне.
Аналитик обратил внимание на то, что в последние годы большая копилка зачастую используется для покрытия текущих бюджетных дефицитов. В результате она все меньше соответствует своему изначальному предназначению. На его взгляд, следует чётко разграничить его функции. Так, стабилизационная подразумевает использование средств в случае резких внешних шоков, таких как падение цен на нефть или снижение объёмов торговли с другими странами. А сберегательная функция должна заключаться в сохранении реальной стоимости активов Нацфонда для будущих поколений.
Собеседник LS напомнил, что, согласно Бюджетному кодексу, часть большой копилки, которая используется для осуществления стабилизационной роли, определяется в размере, необходимом для обеспечения гарантированного трансферта. Тогда как финансирование развития и инвестфункция должны быть реализованы через иные инструменты. Например, через квазигосударственные институты развития, а не напрямую изымая средства из фонда.
"В противном случае существует риск превращения Нацфонда во "второй бюджет ", что противоречит принципам устойчивого финуправления", – не исключил он.
Стоит отметить, что в марте текущего года глава государства Касым-Жомарт Токаев подписал Бюджетный кодекс, в котором были закреплены условия использования фонда с акцентом на его сберегательную роль.
Представитель AERC пояснил, что новые поправки подразумевают то, что изъятия из него будут осуществляться в соответствии с целевыми индикаторами, утверждаемыми президентом.
Кроме того, по его словам, введен запрет на размещение средств Нацфонда во внутренние фининструменты, что исключает возможность их внебюджетного использования. Также целевой трансферт может быть направлен только на поддержку критически важных объектов и проектов общестранового значения.
"Такие меры направлены на повышение эффективности использования активов фонда и минимизацию их расходования на текущие нужды. Тем не менее практика последних лет показывает, что законодательные нормы не всегда сопровождаются фактическими ограничениями. Без механизма независимого мониторинга и прозрачности принятия решений риски чрезмерного использования ресурсов Нацфонда сохраняются", – считает Е. Серікбай.
В то же время особую обеспокоенность у аналитика вызывает отсутствие чётко прописанных фискальных правил. Например, допустимый уровень структурного дефицита или минимальный уровень накоплений. По его мнению, в условиях стабильного роста текущих расходов казны и медленного расширения налоговой базы риски фискального давления на активы большой копилки сохраняются.
Также он отметил, что при президенте функционирует совет по управлению Нацфондом, рассматривающий предложения и формирующий рекомендации по вопросам использования его средств. При этом совет носит консультативно-совещательный характер и не обладает правом принятия обязательных решений, что ограничивает его влияние на стратегические фискальные процессы. Следовательно, укрепление роли институциональных механизмов контроля и внедрение прозрачных фискальных правил остаются приоритетными задачами для повышения устойчивости бюджетной политики.
В целом Е. Серікбай считает, что для снижения зависимости казны от Нацфонда нужно предпринять комплексные меры. В том числе:
- Укрепить налоговую базу путём расширения охвата сборов, уменьшения доли теневой экономики, цифровизации налогового администрирования.
- Повысить эффективность бюджетных расходов, то есть оценить результативность госпрограмм и институционализацию системы программно-целевого планирования.
- Ограничить рост постоянных обязательств казны. Так, структурные траты, включая субсидии и трансферты, должны соответствовать возможностям текущих доходов, а не активам Нацфонда.
- Укрепить роль среднесрочного бюджетного планирования и внедрить фискальные правила, основанные на структурном дефиците и целевом уровне средств фонда.
- Рассмотреть создание независимого фискального совета, который обеспечивал бы мониторинг и публичную экспертизу бюджетной политики и управления ресурсами большой копилки.
Помимо этого, собеседник LS рассказал, что в мировой практике немало случаев, когда чрезмерное использование суверенных фондов приводило к фискальной нестабильности. В качестве примера он привёл три государства. В их числе Венесуэла, которая систематически изымала нефтяные доходы на текущие расходы в период высоких цен на чёрное золото, не создав прочного инструмента для долгосрочных сбережений. В результате при удешевлении сырья страна оказалась в долговом и гиперинфляционном кризисе.
Между тем Россия создала в 2004 году Стабилизационный фонд, выполнявший сберегательную функцию нефтегазовых доходов. Однако после 2008 года его трансформировали в Фонд национального благосостояния, деньги которого регулярно направлялись на покрытие дефицита. Это ослабило его стабилизационную роль и сделало российский бюджет зависимым от доходов, связанных с продажей чёрного золота.
Последний пример связан с Нигерией, обладавшей нефтяным стабилизационным фондом. При этом слабое управление, систематическое его расходование под давлением дефицита бюджета привело к истощению его ресурсов и ухудшению фискальных показателей.
"Таким образом, устойчивое управление требует не только наличие правил, но и их непрерывного соблюдения. Это требует институциональной защиты фонда от краткосрочного давления, обеспечения независимости механизмов его функционирования, а также высокой степени прозрачности и подотчетности принимаемых решений. Только при соблюдении этих условий, но не ограничиваясь ими, возможно предотвращение систематических изъятий активов, что позволит сохранить стабилизационную и сберегательную функции Нацфонда в интересах будущих поколений", – подчеркнул представитель AERC.
В свою очередь руководитель отдела макроэкономического анализа "Финама" Ольга Беленькая отметила, что сокращение поступлений в большую копилку связано с более низкими ценами на нефть в I полугодии 2025 года.
По её словам, трансферты Нацфонда отчасти выполняют стабилизирующую функцию, компенсируя сокращение доходов казны в периоды низких цен на сырье, и такое использование соответствует контрциклическому принципу бюджетного правила. Однако в Казахстане они применяются и для финансирования ненефтяного дефицита, в том числе и в периоды высокой стоимости чёрного золота, а это уже может носить проциклический характер, считает эксперт.
"Такое использование может поддерживать какое-то время более высокий уровень госрасходов, в том числе инвестиционных и социальных, которые стимулируют экономическую активность и могут рассматриваться как инструмент развития. Но при этом частично утрачивается стабилизационная и сберегательная функция данного инструмента. В частности, экономика платит за это более высокими значениями роста денежной массы, инфляции и процентных ставок. Правительство, понимая эту ситуацию, упорядочивает применение трансфертов Нацфонда. В начале года был ограничен бюджетным правилом размер целевого трансферта. С 15 июля меняется порядок зачисления доходов в фонд и трат из него. В планах – снижение зависимости от него, для чего с будущего года будет проведена налоговая реформа (повышение НДС)", – добавила О. Беленькая.
Напомним, что за год средства из большой копилки сократились на 2,2%. Если в мае 2024 года их размер превышал $61 млрд, то за аналогичный период текущего года составил $59,7 млрд. Также у государства стоит амбициозная цель – довести активы Нацфонда до $100 млрд к 2030 году.
